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下一步改革兼顾公平与效率

发布时间:2021-01-25 10:05:04 阅读: 来源:纸盒厂家

下一步改革:兼顾公平与效率

五年一次党代会和政府换届将再创历史。  11月8日召开的中共十八大从战略全局上对我国改革发展作出规划和部署。十八大报告提出,“全面建成小康社会,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”  自从1978年改革开放以来,每5年一次全党代表换届后的大会,以及每年一度的全会,都会有新的提法或大政方针方向部署。其中有代表意义的是20年前中央出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1993年),和10年前出台的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(2003年).  现在回顾上述具有历史意义的文件出台过程,以及反思其理论创新的经验,对于下一步更大理论的突破和创新,具有很大的现实意义。  国家发改委宏观院副院长陈东琪亲身经历和参与了上述决定相关理论创新过程,对于改革的经验教训有自己的独到观点。如何看待过去20年的改革进程,如何做好下一步的改革,21世纪经济报道近期对他进行了专访。  “社会主义市场经济”意义深远  《21世纪》:您曾亲身经历和参与了中央关于社会市场经济体制改革决定相关理论的创新过程,您对20年前提出“社会主义市场经济”概念的历史意义如何评价?  陈东琪:1993年,中共十四届三中全会《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》,以文件形式正式确立“社会主义市场经济”概念,将始于1978年的改革目标确定为建立社会主义市场经济体制,是一个伟大创新,是人类市场文明的巨大进步,它既具有事关经济学说创新的理论意义,更具有事关国家发展命运的实践意义。  《21世纪》:为什么说20年前确定“建设社会主义市场经济体制”事关国家发展的命运?如何理解其中的涵义?  陈东琪:从实践来看,如果我们的经济体制在上世纪80年代末、90年代初倒退到计划经济,或者在“有计划商品经济体制”下停止不前,在“计划经济为主、市场调节为辅”的道路上运行,不但得不到快速发展的成果,而且难以摆脱我1992年在《强波经济》一书中描述的“强周期波动”的循环,甚至国民经济可能多次出现古典型衰退。20年来,坚持发展社会主义市场经济,在有限宏观调控下,发挥市场配置资源的基础性作用,以市场竞争激发人们的积极性,大幅度提高了经济效率,在应对亚洲金融危机、美国次贷危机和欧洲主权债务危机的同时,实现了持续性较好的高速增长。  1993年以来的20年,中国走社会主义市场经济道路,在抵御外部多次危机冲击的同时,创造了人类发展史上无与伦比的发展奇迹,经济总量在全球排名升到第二,人均GDP从不足100美元到今年将超过6000美元,人民生活从温饱不足转到总体小康再到全面小康,快速进入中等收入国家行列。  试想一下,如果20年前改革开倒车,不把“有计划商品经济”改为“社会主义市场经济”,不坚持走竞争、开放的市场化道路,在国内就不可能全面推进社会主义市场经济体制建设,也就不可能构建起比较有活力的微观经济体制;在国际上就不可能“入世”,也就不可能融入到世界市场,不可能赢得国际社会的认可和接纳,不可能获得巨大的国际市场空间。没有市场化和国际化这两条,中国要想用二三十年时间从贫困转到中等收入国家,要想在本世纪第二个10年之初就成为世界第二大经济体,那是完全不可能的。  从这个意义上说,1993年确定建设社会主义市场经济体制,事关国家发展的前途,事关中国人民的命运,因为它避免了经济制度复归,避免了国家发展的倒退,使我们能够在1978-1988年已经取得初步改革成果的基础上继续前行,能够在世界发展道路上快速追赶,能够在推动全球化、东方经济崛起和世界治理中发挥越来越重要的作用。这20年,中国经济的市场化和国际化,推动了“中国的世界化”和“世界的中国化”,这个“双化”互动,虽然不可避免地给我们国家带来了一些新的挑战,但我们这个拥有十三亿多人口的大国经济体的确从市场化和国际化中获得了巨大的发展和进步。  坚持市场化改革取向  《21世纪》:中央文献正式提出“建设社会主义市场经济体制”到今天快20年了,您对这20年改革开放的成就如何评价?改革的目标已经实现了吗?  陈东琪:衡量制度的优劣,判断改革的成败,关键要看发展成果。1993年以来的20年,我国GDP总量从不足5000亿美元增加到8.2万亿美元左右,共增加15.4倍,人均GDP从不足420美元增加到超过6000美元,共增加13.3倍,外汇储备从不足200亿美元增加到超过3万亿美元,共增加150倍左右。人民生活方面,城乡中等收入家庭20年前有三大件(彩电、冰箱和洗衣机),今天电脑普及了,汽车进入家庭了。这些奇迹性变化,我们自己感受不深刻,因为“不识庐山真面目,只缘身在此山中”,但外国人看得很清楚,他们的评价比我们高。  取得这些成就的原因有很多,但其中最主要的原因是:没有走回头路,没有放弃改革开放,而是在前10多年初步打破计划经济体制模式基础上,按照中央1993年的总体部署,有方向、有目标地整体推进体制机制改革,推进对外开放,促使社会主义市场经济体制一步一步地形成和发展。  尽管社会主义市场经济体制目标至今还未完全实现,但是与1993年以前十多年相比,最近20年我国产权、价格、财税、金融、投资、贸易等方面的体制已经或正在发生系统性变化,宏观经济调节机制已经或正在发生系统性变化,市场化程度整体上提高了。尽管一些国家和地区还没有承认我国在国际上的市场经济地位,但事实上中国已经成为国际市场经济体系中话语权不断增大的重要一员。从这个意义上看,这20年的改革开放成就不小,应当充分肯定。  《21世纪》:对最近10年改革的评价,人们议论较多,有人认为出现了一定程度的制度回归,改革在倒退,您怎么看?  陈东琪:我在前面讲到20年改革的成就,实际上已经包含了对最近10年的积极评价。总的来看,最近10年改革开放没有停步,有的方面取得了新的进展,有一些可圈可点的地方。  农业生产方面,取消延续了几千年的农业税,这有利于建立粮食生产长效机制,为我国粮食生产实现“九连增(2004-2012年)”提供了持续作用的制度动力。  社会保障方面,尽管至今还未建立起城乡、各地各行业、机关事业单位和企业统一的全覆盖社会化保障制度,但是城乡养老、医疗、低保等方面的保障覆盖率提高,社会保障的“社会化”水平有所提升。  金融市场方面,证券特别是企业债券体系建设加快,支持中小企业直接融资的中小板和创业板运行和发展,温州民间金融改革试点,中小企业公平融资的机制建设正在进行。  对外开放方面,投资和贸易“引进来”和“走出去”的自由化程度提高,开放经济水平明显提升。人民币汇率改革取得明显进展,有管理的人民币浮动汇率机制正在逐步形成。这些改革加快了投融资创新,加快了人民币汇率形成的市场化、国际化进程,提升了人民币的世界地位。  最近10年,按照中央2003年提出完善社会主义市场经济体制的总体要求深化改革开放,除了上面提到的主要成果外,还有一项重大成果,这就是提出和建立科学发展理论,推动国民经济走上科学发展的道路。2004年以来,我国发展的观念、规划、战略和政策已经或正在从非科学发展向科学发展转变,从盲目追求数量增长到追求增长的质量和减少为增长付出的代价。从中央到地方,从国家到社会、家庭和个人逐步增强了节能环保、低碳绿色的观念和意识,并正在努力追求“绿色”和“增长”相结合的发展,追求建设资源节约和环境友好型社会,追求富民惠民的民生目标。尽管到目前为止科学发展的成效还只是初步的,绿色和民生的水准与发达国家相比差距还较大,但毕竟迈出了科学发展的第一步。市场取向改革助推科学发展,而科学发展又给下一步改革提出了新的要求。  当然,从市场的整体发育程度来看,与前10年相比,近10年在私产权、公共权、税制和法制等方面的体制创新建设还不尽如人意,某些主管部门的管控权力不是在减少而是有所增加,政府这只“看得见的手”的“三位(越位、错位、缺位)”表现,行政部门的公权控制、国有部门的资源垄断和地方政府的市场分割,在某些领域更加引人注目,市场这只“看不见的手”的功能作用以及民营中小企业的发展空间还受到很多限制,公平竞争、包容有序的市场体系还没有真正建立起来。所以说,我国改革开放今后的路还很长,发展社会主义市场经济的任务还非常艰巨。  兼顾公平和效率  《21世纪》:既然改革目标仍未实现,作为多次参加改革方案和文件的起草人,您认为下一步怎样改革才能到达目标?深化改革的主线是什么?  陈东琪:从古今中外改革的历史来看,任何一次较大范围的改革,其核心是要改变过去权力过于集中的制度,建立相对分权的自由民主制度。上世纪70年代末和80年代初,我国经济改革基于提高效率的目的,着力经济分权,扩大经济自由民主,在打破生产、流通、分配和消费大一统计划格局,突破“一大二公”的所有制格局基础上,逐步建立自由竞争的市场经济体制机制。先是在农村以联产承包责任制方式,扩大农民在生产、交换、分配中的自由选择、自主决策的权力,后是在工业、商业流通和其他服务领域放权,引进和加强市场调节,走向自由竞争。  放权、自由、效率,是我国经济改革的核心和主线,前30多年是这样,今后仍将是这样。如果改来改去,权力向上集中了,垄断加剧了,微观活动行为的自由减少了,竞争的程度降低了,那就不是改革,而是倒退,不是开进车,而是开倒车。当然,如果在放权、自由、效率中损害了公平,越来越让极少数人受益,越来越多人受损,这也不是好的改革。好的改革要在公平和效率间实现平衡。  前30年“让一部分人、一部分地区先富起来”的改革,是以提高效率为目的的单线突进,主要通过引进自由竞争市场机制,打破“铁饭碗”,破除绝对平均主义,提高微观主体积极性,提高包括劳动和资本在内的要素效率。今后的改革将双线并举:一条线是继续瞄准效率,促进充分竞争,构建效率不断改进的内部约束机制;另一条线是瞄准公平,通过促进机会均等和公平交易达到成果公平分享的目的,构建机会均等和成果公平的外部平衡机制。这种“兼顾公平和效率”的双线并举改革任务更重,比前30年单线突进式改革更难。  《21世纪》:与“追求效率”的改革相比,“追求公平和效率兼顾”的改革要注意什么?  陈东琪:近年来,要求公平的改革呼声很高,政府部门试图专门进行分配体制改革在一定程度上反映了这方面的呼声和诉求,这也是下一阶段改革的重要课题之一。从改革连续性看,下一步改革不是另起炉灶,从前30年单纯“追求效率”,转到追求“公平和效率兼顾”,改革目标由单目标转到双目标,而双目标中包括“追求效率”,包括提高市场的竞争程度和自由水平。我们在设计改革方案,出台改革措施时,不能追求牺牲效率的公平。这是要特别注意的。  历史经验表明,追求公平的改革要特别注意掌握好度,一不小心,可能回到平均主义,可能出现“满足一部人的公平而牺牲另一部人的公平”的情形,可能出现体制复归,伤害竞争秩序,牺牲效率。这就和“追求效率”的改革,掌握不好度,也可能牺牲公平一样。  《21世纪》:那么,怎样才能掌握好这个“度”呢?或者说,在不牺牲效率的基础上实现公平,改革的主要任务是什么?  陈东琪:持续有效的公平,既包括结果公平,更包括机会均等,这就要着力促进公平的制度建设,而不是忙于行政调整。既要在“收入分配制度之内”改革,要建立公开透明、规则一致的工资和社保制度,更要在“收入分配制度之外”改革。真正的功夫在功夫之外。在不牺牲效率的前提下进行“追求公平”的改革,不能只改分配制度本身,不能孤立地改分配的结构和方式,无论是包括劳动工资和社会保障在内的收入分配公平,还是包括土地、房产、证券和其他财产的收益分配公平,都不是用经济学上常讲的狭义收入分配能得到的,需要包括私人财产权(私权)、公共资源权(公权)在内的产权制度、税制和法制的改革来配套。在私权和公权的分配机制被扭曲,税制存在缺陷,法制不健全且执行不力的情况下,单纯的收入分配制度改革,不仅得不到真正的公平,反而可能适得其反,牺牲效率。  为了实现公平和效率兼顾的目标,下一步改革的总体思路应当是:严法明制,公平竞争,着力构建包容透明的民主政治制度和公平竞争的市场经济制度,把我国建设成为包容和谐、公平高效的现代民主国家。为达此目标,下一步改革应当在巩固和扩大已有成果基础上,着力完成以下四项重大体制机制创新任务:  一是以法律形式构建私有产权永远受保护、公共资源分配透明和受约束的产权制度,促使私人财产不断积累和稳定发展,从制度上消除私产所有者的后顾之忧,防止公权滥用和公共资源被无偿侵蚀、挪用、占有,形成公产权益持续保护机制;  二是改革现有税费体制,厘清现有费收体系,在清、归、除基础上将现有隐蔽的费收全面转换成为透明的税收,按照社会主义市场经济发展要求,对现有税种、税基、税率进行合理调整、归类,形成税收的收缴、使用受纳税人监督的机制,全面构建公平和效率兼顾的新税制;  三是建立国民优先、公平竞争的准入制度,打破行政超控、资源垄断和地方市场分割,消除市场歧视和滥用公共权力的制度基础,构建公权、公共资源分配机会均等和公平交易的市场制度;  四是健全法制,严明法纪,将各种涉及所有人行为准则的规章、条例转换成法律制度约束,以法明制,依法治市,以法行政,以法治国,形成法律面前人人平等的市场秩序和社会秩序,在严明法制基础上发展社会主义市场经济。无论是形成透明包容的民主政治,还是发展公平竞争的市场经济,都要有严明的法纪。严法是防止一部分人在追求自身利益时损害、侵占他人利益,防止一部分人利用公权来损害、侵占公共资源的最重要的改革。  这四大改革,特别是严明法制,是推进包括土地、企业、价格、流通、金融、财政、外汇管理、收入分配、社会保障、科教文卫等改革的前提条件,离开了这些改革,离开了基础制度的重建,所有涉及到利益调整的改革都难以开展,难以奏效,因为这些改革的核心内容是实现机会均等,这是达到兼顾公平和效率的根本保障。  《21世纪》:您对这四项改革的难度怎样评估?  陈东琪:一般来讲,“大多数人受益、少数人不受损”的改革比较容易,如实行农业联产承包责任制,企业奖金制度和效益工资制,机关事业单位货币工资制,价格“双轨制”,财政“大包干”改为“分灶吃饭”再改为“分税制”,银行商业化,国有企业股份制改造,开通股票市场,房产货币化,有管理的浮动汇率机制,等等,都属于这类改革。但是,上述四大改革的难度较大,因为它们属于“多数人受益,而少数人且为掌握话语权的人受损”的改革。当掌握话语权和控制权人的权力和利益减少时,这项改革就会面临决策和实施的困难。如果没有改革的权威、魄力和具有更好预期的说服力,这些涉及到既得利益的“深水区改革”就难以展开。反之亦然。  “深水区改革”应稳中求进  《21世纪》:您看好“十八大”后“深水区改革”的前景吗?信心来自何处?  陈东琪:前景看好,很有信心。这基于两方面的考虑。一方面是老百姓近年来要求深化改革的呼声越来越高,特别是对建立永久保护私人财产权的制度,对价格、税收、财政、金融、产权、社保、分配和政府职能等方面进行改革,对公有土地、准公共金融、特殊医疗、组织人事等目前仍属于公共资源的行政分配进行改革,呼声都很高。老百姓的改革呼声越高,改革需求越强烈,改革政策就越是有群众基础,越是具备“多数定律”的条件。另一方面是“十八大”产生出来的新一代中央领导集体,有条件在更长的时间视野比较改革开放前后的计划经济和社会主义市场经济的利弊得失,有条件在更大的空间视野把握国家发展在新的世界定位中所面临的新挑战、新机遇,有条件在摆脱旧传统观念的缠绕中选择适应新发展阶段的改革新思维,形成更加清晰、更可操作、更为可行的改革方案和部署,并以新权威方式进行及时、有序推进。  《21世纪》:“深水区改革”是否需要顶层设计?在这方面,您有何看法?  陈东琪:1993年以前,我们的改革基本上是摸着石头过河,通常以撞击反射的方式展开,没有一个总体部署、目标明确、协调配套、整体推进的顶层设计。  1980年代有过几次整体改革方案设计,其中最著名、影响最大的是1987年秋冬之交,国家经济体制改革委员会受中央指示,由该委综合司组织8个主要单位,在北京怀柔研究提出的“中国经济体制中期(1988-1995年)改革纲要”。当时参加纲要研究起草有8个课题组包括:刘国光、张卓元主持的中国社科院课题组,我是这个组的执笔人;厉以宁主持的北京大学课题组;王珏主持的中央党校课题组;吴树青主持的中国人民大学课题组;吴敬琏、周小川主持的国务院发展中心课题组;陈锡文主持的国务院农研中心课题组;刘洪和洪佳和主持的国家计委课题组;贺镐圣主持的上海课题组。这8个课题组起草的改革纲要,由综合司以“改革思路”形式统一上报给中央。这些纲要涵盖的时间从1988年至1995年,分前3年(1988-1990年)和后5年(1991-1995年)两阶段,又简称“3.5.8改革方案”,内容都包括总体思路、目标、阶段、路径、方式和配套的整体设计,其成果由综合司收集在《中国改革大思路》一书中,沈阳出版社于1988年7月首次出版发行。这次改革纲要因故未能变成政策文件,但是一次集全国经济专家智慧的顶层设计。  1993年,中共十四届三中全会通过的《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》,是以政策文件形式提出的改革顶层设计,是整体推进的改革方案,具有全局性、前瞻性、战略性和实践性,变成了改革行动,推动了1993到现在的社会主义市场经济体制的建设和发展,具有重大的理论意义和深远的实践意义。  下一步进入“深水区”的改革,也应当有一个前瞻性、战略性、全局性和实践性的顶层设计。其好处是对未来改革有总体谋划,有整体部署和协调配套安排;改革的目标、任务、战略重点和先后顺序清晰;改革推进的阶段、路径、工具和方法和配套措施明确等。  《21世纪》:上世纪80年代,您和刘国光、张卓元教授一起提出了“稳中求进”思路,下一步改革是稳中求进好,还是快速推进好?  陈东琪:从效率角度看,做有的事快一点好,人生短暂催人奋进,全球化条件下国家间比赛压力很大啊!但是,很多事情的发展有自身的逻辑,有一定的规律,需要时间,人为地求快容易出问题,开快车容易翻车,欲速则不达。我们在这方面的教训不少。  改革是一个系统工程,尤其是深层次经济改革,上下左右的关联度很高,涉及到方方面面,特别是涉及到政治和社会体制,涉及到既得利益,涉及到更多、更高的利益诉求和平衡,急于求成往往事倍功半。快跑后摔倒,再爬起来,要时间,要恢复信心,要支付调整成本。  下一步改革,我还是主张稳中求进。在形成改革思路和方案时,要把握全局,明确目标,找到合适的路径和方法,选择好重点,确定好先后顺序,为执行中的随机微调留下必要空间。在操作时,要注意协调平衡,防范随时可能出现的风险,控制操作成本,努力向改革的预期目标逼近。这样来看,稳中求进既是一种改革理念,又是一门改革技术。稳中求进搞改革,胜算比较大,不易出大错。远的例子是,我国前30年以渐进方式推进改革,比原苏联的休克疗法要成功,时空代价比较小。近的例子是,2005年以来的人民币汇率改革坚持“三性”原则,除“主权性”和“可控性”外,有一个“渐进性”,也很成功,这一点连蒙代尔等国际上知名的经济学家和市场人士都认可。

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